Помочь муниципальным управленцам обрести знания

Директор Института дистанционного обучения РАГС, член-корреспондент Академии естественных наук профессор Валерий Бакушев рассказывает о проблемах информатизации муниципальных образований и информирует о новом учебном модуле “Электронный муниципалитет” программы “Всеобуч”.

В недрах Института дистанционного обучения Российской академии государственной службы (ИДО РАГС) при президенте РФ сейчас разрабатывается новый учебный модуль программы “Всеобуч” — “Электронный муниципалитет: организация и функции”. Для реализации этой задачи в мае нынешнего года ИДО РАГС запустил широкомасштабное исследование уровня внедрения информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в муниципалитетах страны. Администрации 750 муниципальных образований разных регионов России получили анкеты для определения уровня информатизации, выявления наиболее распространенных и характерных проблем при внедрении ИКТ.

Внедрение ИКТ в управление на местах проходит в рамках муниципальной реформы, проводимой федеральным центром. Благодаря ей местное самоуправление получило свою — и немалую — толику ответственности за решение социальных вопросов своих поселений и поставлено перед необходимостью принимать активное участие в экономической и социальной жизни своих поселений.

При всей необходимости реформы процесс можно сравнить с экстремальным способом обучения плаванию, когда человека бросают на глубоководье, вынуждая барахтаться. Одни худо-бедно начинают грести и выплывают, другие — а таковых, если не большинство, то весьма много — захлебываются и тонут.

Именно в состоянии тонущих оказались многие муниципалитеты, которым приходится самим разбираться с множеством нюансов нормативно-правового и административного порядка. Парадокс, но власти на местах оказались некомпетентны в решении задач, находящихся в их компетенции. Перед ними поставлены вполне конкретные и выполнимые задачи, указаны инструменты, с помощью которых эти задачи решаются, но описание того, как пользоваться этими инструментами, либо напрочь отсутствует, либо написано на “птичьем языке”.

Казалось бы, раньше же чиновники понимали язык законов! Но этот парадокс вполне объясним: появление в стране в одночасье около двадцати пяти тысяч новых муниципалитетов выявило дефицит профессиональных управленцев нижнего звена. Вакантные места муниципальных служащих заняли представители других профессий. И новоиспеченным чиновникам — людям в большинстве своем порядочным, активным, неравнодушным — попросту не хватает знаний и опыта управления. Меж тем “свалившаяся” благодаря реформе на муниципалитеты самостоятельность требует оперативного и профессионального решения множества вопросов — от наполняемости местного бюджета до ремонта сливного бачка у бабы Нюры.

Без решения вопроса профессиональной переподготовки муниципальных служащих на эффективной реализации реформы можно было бы поставить крест. При этом, во-первых, обучать чиновников необходимо без отрыва от исполнения их служебных обязанностей, а во-вторых, количество управленцев, нуждающихся в этом, составляло около 250 тысяч, так как доля служащих, имеющих стаж работы в аппаратах управления менее пяти лет, в разных муниципалитетах составляет 30 — 45 процентов.

Эту задачу и была призвана решить общефедеральная учебная программа для служащих муниципальных образований “Всеобуч”. Она была разработана в 2005 году Российской академией госслужбы при президенте РФ, при поддержке Администрации президента РФ, Совета Федерации ФС РФ и Финансовой корпорации “Уралсиб”.

Главная цель программы — передача управленцам на местах передового опыта и знаний в технологиях муниципального управления. То есть научить их эффективно пользоваться всеми инструментами, которые имеются в их распоряжении.

Схема действия программы такова. Институт проводит подготовку инструкторов-координаторов дистанционного обучения на местах. По завершении курса им предстоит поделиться полученными в сфере муниципального менеджмента знаниями и технологиями со своими коллегами. В регионы были переданы несколько тысяч комплектов электронных и других учебно-методических материалов, позволяющих координаторам организовать обучение на местах. В комплект входит пять дисков объемом более 500 учебных часов по темам “Организация и управление в муниципальных образованиях”, “Экономика в муниципальных образованиях”, “Правовое обеспечение муниципальной службы”, “Кадровое обеспечение муниципальной службы” и “Социальное развитие муниципальных образований”, а также диск, содержащий нормативно-правовую базу в области муниципального управления.

Между тем сегодня первостепенное значение приобретают “электронные регламенты”, повышающие информационную открытость органов власти всех уровней, создается система обратной связи с населением, внедряются новые стандарты государственных услуг и механизмы их предоставления, в том числе удаленного, основанные на информационно-коммуникативных технологиях.

От муниципалитетов, равно как и от региональных и федеральных органов власти, требуется активное внедрение ИКТ. Но в данном случае повторилась та же ситуация, что и с проведением самой реформы: муниципалитеты попросту оказались не готовы к использованию информационных технологий в своей работе.

Внедрение ИКТ поначалу тормозилось, в первую очередь из-за слабой технической базы муниципалитетов — низкий уровень компьютеризации, отсутствие либо низкая пропускная способность сетевых коммуникаций, недостаточный уровень компьютерной грамотности. Сегодня проблема в другом. Часть муниципалитетов не вполне понимает, что от них требуется. Другие понимают и готовы внедрять ИКТ, но не знают, как это сделать. Третьи активно внедряют ИКТ-технологии, и по большей части это собственные разработки.

Между тем задача организации “Электронного муниципалитета” — одна на всех. Прежде всего ИКТ-технологии призваны оптимизировать работу администрации, сократить время, затрачиваемое на решение множества задач, упростить принцип взаимоотношений населения с властью. Это весьма трудоемкий и сложный процесс.

Все его составляющие необходимы примерно в равной степени. К примеру, нормативно-правовое обеспечение процесса внедрения и эксплуатации ИКТ: нужны концепция или программа информатизации, утвержденные региональной или местной властью, требуется законодательное регламентирование многих процедур.

Финансирование. Думаю, комментировать излишне. Хотя, пожалуй, уточню, что вопрос заработной платы IT-специалистов в распределении средств на внедрение ИКТ не должен отодвигаться на задний план: это тот случай, когда кадры в прямом смысле решают всё. Вот вам еще одна составляющая — соответствующее кадровое обеспечение: квалифицированные IT-специалисты, программисты, системные администраторы и т. п. Здесь же — повышение компьютерной квалификации муниципальных служащих — вряд ли кто решится доверить компьютерным “чайникам” серьезную технику. И здесь же — вопрос программного обеспечения: какое использовать — лицензионное или свободное? Стоит ли первое затраченных денег? Смогут ли муниципальные служащие эффективно эксплуатировать свободное ПО? Как и кто будет решать вопросы совместимости операционных систем и ПО разных подразделений муниципалитета между собой, с системами и программами пользователей, учреждений региональных структур?

Далее… Организация многофункциональных центров (МФЦ) — эта задача стоит перед всеми муниципалитетами и регионами. Причем на местах по-разному понимают, что же это такое — МФЦ? Одни — как некое помещение, где собраны представители муниципальных структур, т. е. человеку, чтобы, скажем, собрать десяток справок, не нужно бегать по разным учреждениям, но достаточно заглянуть только в нужные “окошки” соответствующих учреждений. Другие воспринимают буквально и намерены организовать в прямом смысле одно “окно” для предоставления сразу всех государственных услуг. Третьи видят задачу в объединении баз данных всех учреждений в единую сеть, чтобы гражданин мог, обратившись в любое из них, получить всё, что требуется. Ну и так далее…

Далее. Информационные порталы муниципальных властей. Если речь о красивой страничке в Интернете с парадными отчетами о проделанной работе местных властей, то сложного ничего нет, но и ценность такого “портала” невысока. А вот создание действительно информационного многофункционального портала, с множеством справочной информации, с возможностью предоставления госуслуг или какого-либо иного электронного сервиса в режиме он-лайн, прямых обращений населения к представителям властей, и многим другим — это весьма непростое дело. Человек — пенсионер он или бизнесмен — должен иметь возможность зайти на этот портал и получить исчерпывающую информацию о том, какие государственные услуги он может получить у местной власти и что для этого нужно сделать, а за какими следует обращаться к властям региональным или федеральным.

Собственно, задача нашего исследования — выяснить, в каком состоянии находятся различные составляющие процесса информатизации муниципального управления, что требует большего внимания.

Программа “Электронный муниципалитет” не предполагается как некий отдельный модуль “Всеобуча”. Дело в том, что ИКТ — это лишь инструмент — современный и эффективный, но инструмент — управления и оказания государственных услуг населению. Внедрение ИКТ ради факта внедрения ничего не даст. Наша задача — помочь муниципальным чиновникам научиться пользоваться этим инструментом, использовать его на благо своего поселения, сделать свою работу максимально эффективной. И в этом контексте изучение и обучение по программе “Электронный муниципалитет” — это знания, позволяющие управленцам более эффективно использовать знания, полученные ими из других модулей “Всеобуча”.

В частности, мы предполагаем — и предварительные результаты исследования это подтверждают, — что в новой программе необходимо раскрыть темы законодательной и нормативной поддержки внедрения ИКТ в управление муниципальными образованиями. В ней будут приведены примеры электронных решений на муниципальной территории, в том числе внедрения электронного документооборота и обучения, реализации инновационных проектов, направленных на развитие муниципальной сферы, создание единой информационной системы муниципальных служб и подразделений. И, само собой разумеется, в программе будут рассматриваться вопросы кадрового и аппаратно-технического обеспечения внедрения ИКТ.

Кроме того, мы рассчитываем выявить лучшие практики по разным направлениям внедрения ИКТ. И намерены, опираясь на результаты исследования и используя лучшие наработки муниципалитетов-практиков, разработать учебную программу, которая поможет другим управленцам понять и освоить механизм внедрения ИКТ у себя на местах. Причем мы не собираемся создавать некий единый шаблон информатизации муниципальных образований. Хотя бы потому, что есть региональная специфика — финансовая, экономическая, территориальная, информационная, ментальная, наконец. Но вот выстроить некий каркас, “скелет” — нормативно-правовой, организационный, административный — на основе которого муниципалитеты смогут внедрять у себя ИКТ.

Вот этот каркас должен быть общим для всех регионов и муниципалитетов, поскольку мы живем в одной стране, у нас единое правовое и административное поле, и у нас должно быть единое информационное пространство, в которое встроены оригинальные, но адаптированные, местные ячейки. Мы же нормально воспринимаем единые правила дорожного движения, но при этом организация движения в каждом населенном пункте выстраивается в соответствии с его потребностями и особенностями: в горах не построить скоростную трассу, а в степи ни к чему “серпантин”.

Что касается сроков, то мы предполагаем закончить работу до конца текущего года, а в следующем планируем включить программу в учебный план.